TimesHistory

Традиции местного самоуправления в России берут свое начало с момента возникновения у восточных славян больших укрепленных поселений - городов, которые со временем превращались в центры военно-политического господства над окрестными волостями. В этих городах - государствах наряду с военной княжеской властью существовала гражданская администрация. Городские веча нанимали на службу князей с дружиной, заключали договоры - ряды с другими "старшими волостными городами", устанавливают подати и т.д.

В XII - начале XIII вв. на Руси существовало несколько типов местного (городского, волостного, областного) самоуправления, детерминированных географией и историческими традициями. Сильная городская представительная власть в лице веча и его постоянных представителей при зависимом от нее положении власти исполнительной - "южный" вариант. "Северо-восточный" вариант - сильная исполнительная княжеская власть и зависимые от князя веча. "Южный" вариант самоуправления тяготеет уже к представительному народовластию, сочетая в себе признаки конституционной княжеской монархии и парламентской республики. "Северо-восточный" занимает промежуточное положение между конституционной княжеской монархией и удельным единоначалием. "Равновесный" тип организации городской власти, предусматривающий более четкое разграничение полномочий исполнительной и законодательной власти, - это новгородский тип организации самоуправления. При всех указанных географических, исторических различиях русское местное самоуправление в XIII в. представляло собой продукт довольно высокого развития "земского сознания и гражданского чувства"[1] и не отличалось от западно-европейского городского самоуправления в вольных, независимых от сеньоров городах-государствах. Однако естественное развитие и взаимное уравновешивание этих систем было разрушено татарским игом, и далее развитие древнерусского самоуправления можно проследить только на истории Новгородско-Псковского государства, ставшего впоследствии феодальной республикой со всеми присущими этой эпохе атрибутами. С упразднением в XV в. новгородской республики в России прерывается правопреемство древнего русского самоуправления, уходящего своими корнями в общинное устройство "старших волостных городов".

Этот исторический опыт не затерялся в летописных пергаментах, а оказал воздействие на разработанную концепцию городовой реформы XIX в. Московский абсолютизм, выросший из удельного Московского княжества, не имел традиций городского самоуправления в силу своей деспотической феодальной природы, имевшей только одну государственную традицию - процедуру наследования земельной вотчины и управления ею с помощью слуг княжеского дворца.

В Московской Руси городское управление было организовано сверху, исходя, в первую очередь, из потребностей государства-военного лагеря. С XV в. в Московском государстве городом управляли городничие, или городчики впоследствии названные городовыми приказчиками, которые назначались великим князем (царем). В XVII в. города перешли в ведение администраций воевод, которым только в крупных городах помогают управлять городничие (бывшие городские приказчики). Город в эту эпоху потерял свой особый административный статус, став резиденцией воеводы и местом дислокации царских войск. Русский город "московской эпохи" был порождением самого государства, что наложило отпечаток на всю историю городского управления: претерпев известную историческую трансформацию, он превратился из города-государства в земскую местную единицу.

Ту же традицию сохранило и правительство Петра I, который, однако, выделил город из системы государственного управления и ввел выборный элемент в органы городского управления. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население. Население городов получило право выбирать из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент - должность, исполнявшаяся бурмистрами поочередно. Бурмистры подчинялись только Ратуше в Москве. Однако эти преобразования, копируя европейское городское самоуправление, не соответствовали реальной социально-экономической структуре российских городов, чем объясняется недолговечность этих новаций. Городская реформа 1699 г. не была последовательной: введя институт выборных бурмистров, независимых ни от центральной власти, ни от воевод, она не признала за городом права юридического лица. Эту попытку реформирования можно считать неудачной: в начале 1700-х гг. выборные элементы были упразднены как фактически неработающие.